2022年8月18日，《遼寧日報》五版整版刊登“檢察公益訴訟當好公共利益的‘看護人’”一文，內容如下：

檢察公益訴訟 當好公共利益的“看護人”

黃巖

▲一份行政公益訴訟前的檢察建議，促成了違規建設工程的取締，有效保護了撫順清永陵南城址歷史風(fēng)貌。圖為清永陵外貌。記者楊靖岫攝

▲沈陽(yáng)市皇姑區人民檢察院檢察官走訪(fǎng)化工企業(yè)，服務(wù)安全生產(chǎn)。

▲本溪滿(mǎn)族自治縣人民檢察院檢察官為國家重點(diǎn)保護野生植物興安杜鵑立保護牌。

▲沈陽(yáng)市遼中區人民檢察院檢察官會(huì )同“河長(cháng)辦”人員巡視遼河河堤。

引子

檢察公益訴訟制度，是在習近平法治思想指引下孕育誕生的，是以法治思維和法治方式助推國家治理體系和治理能力現代化的重大改革舉措。

2017年6月27日，十二屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第二十八次會(huì )議表決通過(guò)《全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，檢察機關(guān)提起公益訴訟明確寫(xiě)入這兩部法律。這標志著(zhù)我國以立法形式正式確立了檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。

遼寧省委、省政府高度重視此項工作，2018年7月，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持檢察機關(guān)提起公益訴訟工作的意見(jiàn)》；2019年11月，省第十三屆人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十四次會(huì )議審議通過(guò)《關(guān)于加強公益訴訟檢察工作的決定》。

積極回應公共利益訴求，守護人民群眾美好生活。5年來(lái)，全省檢察機關(guān)堅持黨的絕對領(lǐng)導，心懷“國之大者”，以人民為中心，將公益訴訟檢察工作作為檢察機關(guān)助力遼寧實(shí)現全面振興、全方位振興的重要著(zhù)力點(diǎn)，堅持以辦案為中心，依法履行“公共利益代表”的神圣職責。先后共立案辦理各領(lǐng)域公益訴訟案件27366件，辦理訴前程序案件25485件，提起公益訴訟1267件。

那么，我省檢察公益訴訟涉及哪些領(lǐng)域？促進(jìn)訴源治理的成效如何？作為國家利益和社會(huì )公共利益的“看護人”，作用發(fā)揮得怎樣？尋因問(wèn)果，記者對此進(jìn)行了深入采訪(fǎng)。

既要“積極”也要“穩妥” 探索公益訴訟新領(lǐng)域

食品藥品安全關(guān)系群眾切身利益。日前，遼陽(yáng)市人民檢察院聯(lián)合該市衛健委在全市范圍內開(kāi)展“消”字號產(chǎn)品公益訴訟專(zhuān)項監督活動(dòng)，督促相關(guān)行政機關(guān)將存在問(wèn)題的300余盒藥品全部下架，停止銷(xiāo)售。

食品藥品安全領(lǐng)域一直是公益訴訟的“規定動(dòng)作”。5年來(lái)，全省檢察機關(guān)以“保障千家萬(wàn)戶(hù)舌尖上的安全”“‘消’字號案件辦理”等專(zhuān)項活動(dòng)為載體，共立案辦理食品藥品安全領(lǐng)域公益訴訟案件9540件，督促查處、回收假冒偽劣食品約27.8萬(wàn)千克，追償食藥領(lǐng)域損害賠償金、懲罰性賠償金約1.1億元。

“檢察公益訴訟不能只限于食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護等固定領(lǐng)域，它需要與社會(huì )發(fā)展同步。”省人民檢察院第八檢察部副主任王人禾說(shuō)，“近年來(lái)，檢察機關(guān)一直在適應社會(huì )發(fā)展需要，根據中央部署不斷探索公益訴訟新領(lǐng)域。”

記者采訪(fǎng)了解到，檢察機關(guān)配合立法機關(guān)，積極推動(dòng)新制定和修訂實(shí)施的多項法律增設檢察公益訴訟條款，法定領(lǐng)域已經(jīng)拓展到“4+6”（生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓4個(gè)訴訟法明確列舉的領(lǐng)域和英雄烈士保護、未成年人保護、安全生產(chǎn)、個(gè)人信息保護、軍人地位和權益保障、反壟斷6個(gè)單行法授權的領(lǐng)域）。此外，我省還積極、穩妥探索辦理網(wǎng)絡(luò )治理、文物和文化遺產(chǎn)保護、老年人及殘疾人權益保障等領(lǐng)域公益訴訟案件……

“公益訴訟新增法定領(lǐng)域和其他新領(lǐng)域的探索在更廣范圍、更深層次治理效能方面發(fā)揮著(zhù)越來(lái)越重要的作用。”王人禾說(shuō)。

白旗漢城遺址、永陵南城址、明長(cháng)城鴉鶻關(guān)關(guān)址、太子城山城……新賓滿(mǎn)族自治縣風(fēng)光秀美，文化悠長(cháng)。但該縣人民檢察院在文物古跡保護工作中卻發(fā)現，境內長(cháng)城遺址存在檔案信息不全、保護標識缺失、保護范圍不明甚至遭受侵占盜掘、責任單位管護能力不足等問(wèn)題。

“永陵南城址是全國重點(diǎn)文物保護單位，但一家電力安裝公司竟在里面設立電線(xiàn)桿，對文物遺址歷史風(fēng)貌造成破壞。”新賓縣人民檢察院檢察長(cháng)馮琿介紹，向縣文化旅游和廣播電視局發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議后，行政機關(guān)采取有效措施，依法取締了違規建設工程，目前電線(xiàn)桿正在陸續移除。

文物古跡具有見(jiàn)證歷史、承載文化的重大價(jià)值。遼寧通過(guò)公益訴訟在依法保護文物方面及時(shí)補位，深入開(kāi)展文物和文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域公益訴訟專(zhuān)項監督活動(dòng)，為文物古跡筑起“保護墻”。兩年來(lái)，全省檢察機關(guān)在該領(lǐng)域共立案辦理案件52件，成效明顯。

遼寧紅色資源豐富，記者采訪(fǎng)發(fā)現，檢察機關(guān)將紅色文物保護納入英烈紀念設施保護范疇。在丹東市，省、市、縣三級檢察機關(guān)聯(lián)動(dòng)開(kāi)展的“抗美援朝·東北抗聯(lián)”雙主題專(zhuān)項監督活動(dòng)中，立案辦理了中國人民志愿軍赴朝和運送物資的重要通道——鴨綠江浮橋遺址保護案，積極推動(dòng)相關(guān)部門(mén)履行文物保護職責；在本溪市，一場(chǎng)跨越三地的碉堡守護行動(dòng)中，沈丹鐵路南芬區域被列入不可移動(dòng)文物名錄的金坑、柏裕碉堡終于立起了保護牌。退役軍人事務(wù)部門(mén)相關(guān)人員介紹，他們配合全省檢察機關(guān)對650處不可移動(dòng)革命文物進(jìn)行了全面排查，檢察機關(guān)立案辦理英烈名譽(yù)權榮譽(yù)權、英烈紀念設施保護、軍人地位權益保障等領(lǐng)域公益訴訟案件，通過(guò)公益訴訟守護紅色資源，捍衛英烈榮光。

那么，又該如何判定某領(lǐng)域是否涉及社會(huì )公共利益，是否需要納入公益訴訟范疇呢？面對疑問(wèn)，檢察機關(guān)也有保證措施。王人禾介紹，為了確保新領(lǐng)域探索時(shí)的“穩妥”，我省檢察機關(guān)按照最高檢制定的相關(guān)指導意見(jiàn)，嚴格把握新領(lǐng)域立案條件，強化辦案程序保障，明確限定新領(lǐng)域立案條件和不宜立案的“負面清單”，嚴格規范新領(lǐng)域案件審批備案工作。

既要“自強”也需“合力” 發(fā)展完善公益訴訟制度

小小的中華蜜蜂，驚動(dòng)了檢察官。

中華蜜蜂是中國獨有的珍稀蜜蜂品種，2006年被列入國家和遼寧省畜禽遺傳資源保護名錄，意大利蜂等為其天敵。

寬甸滿(mǎn)族自治縣人民檢察院在履職中發(fā)現，《寬甸滿(mǎn)族自治縣長(cháng)白山型中華蜜蜂品種資源保護條例》頒布實(shí)施后，保護區周邊主要路口、重要地段并沒(méi)有按照條例規定設立保護標識牌；有外來(lái)蜜蜂飼養者進(jìn)入保護區，并在內飼養中華蜜蜂的天敵意大利蜜蜂，對保護區內的中華蜜蜂品種資源構成了嚴重威脅。

一份訴前檢察建議及時(shí)向寬甸縣農業(yè)農村局發(fā)出，監督中磋商，整改中配合。如今，長(cháng)白山型中華蜜蜂品種資源保護標識牌在保護區內設立起來(lái)，長(cháng)效保護機制也建立了起來(lái)，檢察機關(guān)與縣農業(yè)農村局密切配合，成立了中華蜜蜂品種鑒定專(zhuān)家組，對全縣蜂業(yè)開(kāi)展普查，有序發(fā)放養蜂證。辦案檢察官李海賓說(shuō)：“中華蜜蜂保護工作走上了法治化、規范化軌道。”

截至2020年底，保護區內中華蜜蜂種群數量已由2018年的2.5萬(wàn)群發(fā)展到約3.3萬(wàn)群。目前，保護區內中華蜜蜂品種資源在有效保護的基礎上正穩步發(fā)展。

一個(gè)案例勝過(guò)一打文件。

記者了解到，5年來(lái)，全省檢察機關(guān)共立案辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟案件14419件，督促恢復被毀損的耕地、林地、濕地、草原約4.9萬(wàn)畝，回收和清理各類(lèi)垃圾、固體廢物約183萬(wàn)噸，追償修復生態(tài)、治理環(huán)境費用約9600萬(wàn)元。記者采訪(fǎng)發(fā)現，康平縣人民檢察院辦理了一起逾期10年未及時(shí)補種林地、損害三北防護林和國家級公益林案件，有效防止當地脆弱的生態(tài)環(huán)境再遭破壞。大連市旅順口區人民檢察院督促拆除老鐵山國家級自然保護區核心區域一處存在6年多、建筑面積5000多平方米的違法違規建設項目。營(yíng)口市老邊區人民檢察院通過(guò)依法督促相關(guān)行政機關(guān)履行環(huán)境保護監管職責，在當地政府的大力支持下，推動(dòng)建立了各職能部門(mén)齊抓共管的工作機制，取締和改造不符合國家規定的燃煤小鍋爐100余個(gè)。凌海市人民檢察院在辦理200余家石材加工企業(yè)未經(jīng)環(huán)評無(wú)防護措施污染環(huán)境案過(guò)程中，建議行政機關(guān)改變“以罰代管”的陳舊管理模式，對涉案企業(yè)采取先停工后整改再開(kāi)工的解決方案，實(shí)現了“經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護雙贏(yíng)”的辦案效果。

談到檢察公益訴訟，一名行政機關(guān)負責人感慨地說(shuō)，它是以司法手段保護公益、促進(jìn)國家治理的一項重要制度，是推進(jìn)依法行政的良藥。

“推進(jìn)檢察公益訴訟制度發(fā)展完善，既離不開(kāi)檢察機關(guān)的努力，也離不開(kāi)各方的參與支持。”省人民檢察院第八檢察部主任鄒德芳說(shuō)，一方面包括與相關(guān)職能部門(mén)、社會(huì )組織的協(xié)調配合；另一方面，還要積極推廣訴前圓桌會(huì )議、聽(tīng)證、公開(kāi)宣告等方式，不斷提升公眾的參與度和認可度。

更充分的公眾參與，是推動(dòng)檢察公益訴訟健康發(fā)展的必由之路。

2018年，省人民檢察院與遼寧省8890綜合服務(wù)平臺（原省民心網(wǎng)）建立群眾反映問(wèn)題信息共享平臺，及時(shí)發(fā)現和推動(dòng)解決人民群眾反映強烈的公益問(wèn)題。

2020年，省人民檢察院與遼寧大學(xué)建立“遼寧公益訴訟檢察研究基地”，協(xié)同開(kāi)展公益訴訟檢察理論和公益訴訟立法研究。

2021年，省人民檢察院組織開(kāi)展了“公益問(wèn)需”專(zhuān)項活動(dòng)。

5年的時(shí)間，全省檢察機關(guān)先后組織公開(kāi)聽(tīng)證287件次，聘請公益訴訟志愿者1300余名。

鄒德芳表示，公益訴訟集中體現了人民群眾利益，及時(shí)反映了人民群眾愿望，切實(shí)維護了人民群眾權益，在法治實(shí)踐中持續提升公民法治素養，讓依法工作生活真正成為一種習慣。

既治“已病”也治“未病” 促進(jìn)公益訴訟訴源治理

法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。

據了解，檢察公益訴訟從最初的主要關(guān)注個(gè)案公益損害的修復，到如今的更加注重抓訴源抓前端，充分發(fā)揮制度治理效能。

羅某怎么也不會(huì )想到，自己的行為，會(huì )引發(fā)“大動(dòng)作”。

2020年5月，羅某在山上砍倒了5株野生黃菠蘿樹(shù)，案發(fā)后，經(jīng)認定砍倒的均系國家二級重點(diǎn)保護的野生植物。鳳城市人民檢察院經(jīng)審查后以羅某涉嫌危害國家重點(diǎn)保護植物罪依法提起刑事附帶民事公益訴訟。

“這都是為了更好保護林業(yè)資源，維護公共利益。”鳳城市林業(yè)草原局相關(guān)負責人介紹，今年4月經(jīng)過(guò)與檢察機關(guān)磋商，“林長(cháng)+檢察長(cháng)”協(xié)作機制建立起來(lái)，林草資源生態(tài)環(huán)境司法保護、檢察監督與行政執法銜接配合工作得到加強，他表示：“確實(shí)提升了林草治理能力。”

“林長(cháng)+檢察長(cháng)”協(xié)作機制建立以來(lái)，鳳城市人民檢察院向林業(yè)部門(mén)共移送案件線(xiàn)索18件，梳理林業(yè)部門(mén)移送案件線(xiàn)索立案監督10件，督促恢復造林2641株，恢復造林面積15.8畝。鳳城市人民檢察院檢察長(cháng)姜鳳娟說(shuō)：“生態(tài)環(huán)境得到了有效保護和恢復改善，‘林長(cháng)+檢察長(cháng)’協(xié)作機制作用明顯。”

“我們這兒再沒(méi)有出現欠繳國有土地出讓金的現象，公益訴訟不僅為政府挽回了損失，也是對我們依法履職的支持和配合。”日前，在大石橋市人民檢察院與該市國土資源局聯(lián)席會(huì )議上，國土資源局相關(guān)負責人詳細介紹了近三年國有土地出讓金收繳情況。變化的產(chǎn)生，源于大石橋市人民檢察院3年前制發(fā)公益訴訟檢察建議后，該市國土資源局集中開(kāi)展追查欠繳國有土地出讓金的專(zhuān)項行動(dòng)。大石橋市國土資源局局長(cháng)李軍表示，國土資源局與檢察機關(guān)建立了日常聯(lián)絡(luò )機制、重大情況通報制度，國有土地出讓金得到及時(shí)征收。

檢察公益訴訟包括民事公益訴訟、行政公益訴訟及刑事附帶民事公益訴訟。其中，行政公益訴訟案件占比93%以上。

“行政公益訴訟，只有檢察機關(guān)能起訴，但需先向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議。這種訴前檢察建議，具有鮮明的中國特色。”省人民檢察院二級高級檢察官王淑俐指出，它體現了檢察權對行政權的尊重，督促行政機關(guān)積極履職、自我糾錯。同時(shí)，也有助于節約司法資源，提升監督效率。

5年來(lái)，全省檢察機關(guān)共制發(fā)訴前檢察建議2.3萬(wàn)余件，行政機關(guān)回復整改率持續提升，2021年達99.7%。可以說(shuō)，絕大多數行政公益訴訟案件在訴前得到解決。如果行政機關(guān)不配合咋辦？“檢察機關(guān)追求在訴前實(shí)現公益保護目的，但不意味不用訴訟手段。對經(jīng)督促仍不履行職責、不整改的現象，我們敢于亮劍，堅決提起訴訟，并把訴訟作為公開(kāi)的法治課堂。”王淑俐說(shuō)。

“公益保護和訴源治理都是系統工程，公益訴訟檢察制度與訴源治理的價(jià)值導向高度契合。”王淑俐說(shuō)，近年來(lái)檢察機關(guān)注重辦案職能延伸，從公益訴訟個(gè)案辦理到促進(jìn)面上問(wèn)題的整改，再到助推立法和制度等長(cháng)效機制的構建完善，體現了一種向訴訟源頭不斷追溯、不斷推進(jìn)和深化訴源治理、從源頭上減少矛盾糾紛的制度追求。

全省公益訴訟5年的發(fā)展歷程，是不斷促進(jìn)訴源治理的過(guò)程。從最初主要關(guān)注個(gè)案公益損害的修復，到如今更加注重抓溯源、治根本，抓前端、治未病，更加充分地發(fā)揮制度治理效能。省人民檢察院檢察長(cháng)李成林表示，不僅通過(guò)事后跟進(jìn)監督抓修復、抓賠償、抓制度完善，同時(shí)也通過(guò)訴前檢察建議的方式督促行政機關(guān)自覺(jué)依法履職，實(shí)現“訴前保護公益是最佳司法狀態(tài)”的目標追求。

觀(guān)與思

重心在協(xié)同核心在保護

黃巖

他們行走在河涌堤岸，多措并舉守護遼寧青山綠水；他們穿梭于城市街巷，逐一排查，讓“忙道”回歸盲道；他們深入廠(chǎng)礦車(chē)間，緊盯安全生產(chǎn)“防線(xiàn)”……在維護社會(huì )公眾利益的許多場(chǎng)景中，都有檢察官的身影，小至柴米油鹽、一衣一食，大至生態(tài)環(huán)境、城鄉面貌，經(jīng)過(guò)數年不斷探索和發(fā)展，遼寧檢察機關(guān)聚焦群眾身邊事，已成為人民群眾美好生活的守護者。

梳理全省檢察公益訴訟的數據，可以發(fā)現，辦案數量穩步增長(cháng)，辦案質(zhì)效不斷提升。更可喜的是，檢察機關(guān)還準確把握公益訴訟的核心要義，把“訴”作為形式，把重心放在了依法推動(dòng)解決人民群眾反映強烈的痛點(diǎn)堵點(diǎn)問(wèn)題，守護公共利益之上，他們將訴前督促整改作為公益訴訟工作的重心，努力通過(guò)訴前程序消除公共利益損害。

公益訴訟不是為了爭輸贏(yíng)，更不能以監督者之名居高臨下，而是在法律的范疇內解決問(wèn)題、維護公益。檢察機關(guān)既不“包打天下”，避免越位干擾行政機關(guān)正常履職；又不搞一團和氣，對存在的問(wèn)題視而不見(jiàn)。他們充分發(fā)揮督促作用，協(xié)助政府解決社會(huì )治理難題。從實(shí)踐不難看出，行政機關(guān)對公益訴訟工作的態(tài)度，是積極的，是配合的，有的還主動(dòng)爭取，公益訴訟的效果不斷顯現，作用不斷放大。

正因如此，檢察公益訴訟工作在遼寧5年的發(fā)展歷程，是不斷促進(jìn)訴源治理的過(guò)程，是由點(diǎn)及面的權益守護過(guò)程，更是潤物無(wú)聲的法治教育過(guò)程。隨著(zhù)公益訴訟的不斷推進(jìn)，必將為人民群眾美好生活提供更強法治守護，書(shū)寫(xiě)更加優(yōu)異的答卷。

知識帖

檢察公益訴訟類(lèi)型

■民事公益訴訟

人民檢察院在履行職責中發(fā)現破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權益、侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)等損害社會(huì )公共利益的行為，在沒(méi)有法律規定的機關(guān)和有關(guān)組織、英雄烈士沒(méi)有近親屬可以向人民法院提起訴訟或者法律規定的機關(guān)和組織、英雄烈士近親屬不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。

■行政公益訴訟

人民檢察院在履行職責中發(fā)現生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領(lǐng)域負有監督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會(huì )公共利益受到侵害的，應當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

■刑事附帶民事公益訴訟

人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權益等損害社會(huì )公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時(shí)，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理。人民檢察院提起的刑事附帶民事公益訴訟案件由審理刑事案件的人民法院管轄。