《人民日報》1月14日版面截圖

黨的十九屆四中全會(huì )《決定》在“加強對法律實(shí)施的監督”部分，進(jìn)一步明確要求“拓展公益訴訟案件范圍”。此后不久，最高人民檢察院學(xué)習貫徹黨的十九屆四中全會(huì )精神，將探索拓展公益訴訟新領(lǐng)域案件的指導原則從“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”。

一年過(guò)去了，檢察機關(guān)在拓展公益訴訟案件范圍上成效如何？對人民群眾關(guān)心關(guān)注的公共利益保護問(wèn)題，公益訴訟到底又發(fā)揮了什么作用？

拓展公益訴訟案件范圍

公益訴訟的范圍何以需要拓展？

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì )明確提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。檢察公益訴訟的制度確立，讓公益訴訟領(lǐng)域有了“國家隊”。據了解，按照現行民事訴訟法、行政訴訟法和英雄烈士保護法規定，檢察機關(guān)目前履行公益訴訟職責的范圍為“4+1”，即生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓和英烈權益保護。不過(guò)，在2017年修改民事訴訟法和行政訴訟法并將檢察機關(guān)提起公益訴訟制度明確寫(xiě)入這兩部法律時(shí)，其所明列的案件范圍后都有一個(gè)“等”字——這意味著(zhù)檢察公益訴訟除法律明確規定的領(lǐng)域之外，還為其他相當重大公共利益的保護留下了空間。

在杭州，京杭大運河是一張文化名片，而搭乘水上巴士感受千年運河風(fēng)韻，是不少市民與游客的選擇。然而，有人卻因為小小臺階，止步于碼頭與客船的“最后10米”。

2020年3月，浙江省杭州市拱墅區檢察院在排查中發(fā)現，拱宸橋、信義坊兩處客運碼頭內，出入口至乘船點(diǎn)之間僅設有臺階，未設置無(wú)障礙坡道，也未配置輪椅等輔助器具，違反《浙江省實(shí)施〈無(wú)障礙環(huán)境建設條例〉辦法》相關(guān)規定。針對上述問(wèn)題，拱墅區檢察院向杭州市港航局發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議，督促職能部門(mén)對上述兩處客運碼頭進(jìn)行整改，并開(kāi)展專(zhuān)項整治，切實(shí)保障特殊群體合法權益。在檢察機關(guān)推動(dòng)下，兩處客運碼頭無(wú)障礙設施完善到位，全市承擔公共水上服務(wù)的客運碼頭無(wú)障礙通道設置率達78%，輪椅配備率達85%。

“無(wú)障礙設施并非殘疾人專(zhuān)屬，還惠及眾多特殊需求群體，與社會(huì )公共利益密切相關(guān)。”杭州市檢察院第六檢察部副主任畢克來(lái)表示，檢察機關(guān)作為公共利益代表，推動(dòng)無(wú)障礙環(huán)境建設，責無(wú)旁貸。2020年1月，杭州市檢察院在全市部署推進(jìn)無(wú)障礙環(huán)境檢察公益訴訟專(zhuān)項監督行動(dòng)，主要涉及附屬于市政設施的盲道被違規占用或破損缺失、人行天橋未配套設置無(wú)障礙設施等8種類(lèi)型。截至2020年10月31日，杭州檢察機關(guān)辦理無(wú)障礙專(zhuān)項行政公益訴訟案件共計33件，涉及違反法律法規的強制性規定以及國家標準強制性條文的違法點(diǎn)共計125處。

杭州從民生入手保護公共利益，只是全國檢察機關(guān)探索拓展檢察公益訴訟案件范圍的一個(gè)縮影。2020年1月至9月，全國檢察機關(guān)共辦理“等”外領(lǐng)域案件15046件，占公益訴訟案件總數的16.7%，其中訴前程序“等”外領(lǐng)域案件同比增加11.7個(gè)百分點(diǎn)。

文物和文化遺產(chǎn)成新重點(diǎn)

甘肅敦煌莫高窟是世界文化遺產(chǎn)，全國重點(diǎn)文物保護單位。

然而，從1996年起，敦煌三危山下莫高窟建設控制地帶內，5家石料廠(chǎng)和砂礦違反文物保護禁止性規定，在作業(yè)過(guò)程中炸山采石，亂挖亂堆，破壞山體形貌，生產(chǎn)作業(yè)產(chǎn)生的粉塵對莫高窟的生態(tài)環(huán)境、景觀(guān)形象和文物安全造成危害隱患，同時(shí)對周邊居民的生活環(huán)境、身體健康造成極大困擾。

2016年以來(lái)，盡管有關(guān)部門(mén)多次督促整改，但違法行為始終未得到有效遏制。2019年11月，群眾舉報的該案線(xiàn)索被移交甘肅省敦煌市檢察院辦理。由于該案涉及負有行政監管職責的部門(mén)多且存在職能交叉，敦煌市檢察院于2020年1月15日采取公開(kāi)宣告的方式分別向負有直接監管責任的4家行政單位發(fā)出訴前檢察建議，要求各單位履行監督管理職責，盡快消除文物和環(huán)境安全風(fēng)險隱患。

不僅如此，4月25日敦煌市檢察院還組織召開(kāi)落實(shí)整改圓桌會(huì )議，省、市文物部門(mén)、敦煌市政府、敦煌研究院和市自然資源局等相關(guān)單位有關(guān)負責人和部分人大代表、政協(xié)委員20余人參加，共同協(xié)商解決石料廠(chǎng)關(guān)閉退出相關(guān)事宜，助力莫高窟文物和三危山景區環(huán)境保護。

“目前，檢察機關(guān)正將文物和文化遺產(chǎn)領(lǐng)域作為公益訴訟新領(lǐng)域的重點(diǎn)予以部署推進(jìn)。”最高檢第八檢察廳廳長(cháng)胡衛列介紹，在近幾年的全國兩會(huì )上，全國人大代表、全國政協(xié)委員專(zhuān)門(mén)就文物和文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域公益訴訟提出的建議和提案達幾十件；與此同時(shí)，國家文物局、住建部也高度關(guān)注文物保護領(lǐng)域的檢察公益訴訟實(shí)踐并專(zhuān)門(mén)開(kāi)展調研，希望借力檢察公益訴訟職能共同加強文物和文化遺產(chǎn)保護。

“總的來(lái)看，從中央頂層設計到地方性立法，到各相關(guān)職能部門(mén)，對于充分發(fā)揮檢察公益訴訟職能、有效激活和提升文物治理能力水平、推動(dòng)形成保護合力都有高度共識。”胡衛列表示，截至2020年11月，23個(gè)省級人大常委會(huì )作出加強檢察公益訴訟工作的專(zhuān)項決定，其中有17個(gè)明確將文物、文化遺產(chǎn)保護納入公益訴訟新領(lǐng)域案件范圍。

辦理一案、治理一片

建筑物退讓鐵路安全距離不達標，檢察機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議促使行政機關(guān)嚴格規范涉鐵建筑規劃許可審批；村民放養馬群侵入鐵路線(xiàn)路安全保護區逼停列車(chē)，檢察機關(guān)督促、協(xié)調政府機關(guān)、鐵路部門(mén)、養馬村民多元主體共同參與治理……2020年12月24日，最高人民檢察院、中國國家鐵路集團有限公司聯(lián)合發(fā)布10起鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟典型案例。

“充分借助檢察公益訴訟，共同推動(dòng)高鐵沿線(xiàn)安全隱患治理。”中國國家鐵路集團有限公司企業(yè)管理和法律事務(wù)部主任魏南珍說(shuō)，在國鐵集團自2019年10月20日起開(kāi)展的高鐵外部環(huán)境集中整治大會(huì )戰期間，國鐵集團與公檢法機關(guān)成立執法監察組，將重點(diǎn)督辦的高鐵沿線(xiàn)安全隱患作為公益訴訟線(xiàn)索移送檢察機關(guān)辦理。在大會(huì )戰結束后，執法檢查組繼續與檢察機關(guān)加強協(xié)作配合，移交相關(guān)問(wèn)題線(xiàn)索，檢察機關(guān)延伸辦案職能，推動(dòng)類(lèi)案監督，持續跟進(jìn)監督短期內未能解決的鐵路沿線(xiàn)安全隱患，辦理了一批典型案件。

鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟案件一般具有跨區劃、跨部門(mén)、專(zhuān)業(yè)性強的特點(diǎn)，沿線(xiàn)安全隱患成因復雜、治理難度大、責任主體多元，往往成為困擾路地雙方的老大難問(wèn)題。“檢察機關(guān)作為第三方力量，通過(guò)公益訴訟的方式介入涉鐵安全隱患整治，為各方搭建磋商交流的平臺，督促鐵路沿線(xiàn)職能部門(mén)、屬地政府和鐵路部門(mén)依法履職、形成合力，取得了辦理一案、治理一片的辦案效果。”胡衛列表示。

2020年最高人民檢察院工作報告提出，規范公益訴訟檢察工作，拓展辦案范圍，積極、穩妥辦理安全生產(chǎn)、公共衛生、生物安全、婦女兒童及殘疾人權益保護、網(wǎng)絡(luò )侵害、扶貧、文物和文化遺產(chǎn)保護等領(lǐng)域公益損害案件。

“拓展公益訴訟案件范圍要緊緊圍繞服務(wù)保障中央重大決策部署和法律實(shí)施，協(xié)同協(xié)作推動(dòng)解決國家治理難題，特別是困擾人民群眾美好生活的突出問(wèn)題。”最高檢第八檢察廳主辦檢察官邱景輝表示，“積極、穩妥”探索公益訴訟新領(lǐng)域，“積極”的一面是在政治站位上堅持對人民高度負責，勇于擔當、主動(dòng)作為；“穩妥”的一面，就是要秉持法治、理性精神，立足公益訴訟檢察職能定位，把握辦案程序和實(shí)體的規范性，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、注重辦案質(zhì)效，做足做實(shí)調查取證、研究論證、民意輿情研判等工作，爭取各方支持。